Les budgets annexes et les comptes spéciaux – dénommés comptes spéciaux du Trésor dans l’ordonnance de 1959 – constituent des exceptions au principe de non affectation du budget, c’est-à-dire à l’interdiction d’affecter une recette à une dépense. Ils identifient ainsi certaines recettes et certaines dépenses du budget. Ils sont rassemblés avec le budget général dans la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. ; en ce sens, ils constituent un aménagement du principe d’unité

Si leur nombre a considérablement diminué depuis la Seconde Guerre mondiale, la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) en a maintenu la possibilité pour limiter le recours à des procédés tendant à sortir des dépenses du champ du budget de l’État pour les faire supporter par d’autres acteurs (débudgétisations) ou à la création d’établissements publics – procédures moins transparentes et offrant moins d’informations au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.. Elle a donc cherché à en restreindre les conditions de recours et à en préciser les modalités de fonctionnement.

1. Les budgets annexes

L’ordonnance de 1959 les réservaient aux services de l’État non dotés de la personnalité morale et assurant une activité économique. On en comptait quatre : Journaux officiels, Monnaies et médailles, Aviation civile, Ordres de la Légion d’honneur et de la Libération.

La LOLF en a restreint le champ d’application, en les réservant aux services de l’État non dotés de la personnalité morale et réalisant une production de biens ou de services donnant lieu au paiement de prestations. Dans le PLF 2008 demeurent seulement deux budgets annexes : Contrôle et exploitation aériens et Publications officielles et information administrative. Certains de ces services pourraient être transformés en établissements publics ou en entreprises, de telle sorte que les budgets annexes pourraient, à terme, disparaître. Seule la loi de finances peut créer un budget annexe et lui affecter des recettes.

Les budgets annexes sont régis par des règles de présentation et de fonctionnement particulières, reflétant leur activité économique et commerciale. Ils comprennent une section des opérations courantes et une section des opérations en capital. Ils fonctionnent avec des crédits limitatifs – qui ne peuvent être dépassés au-delà du montant autorisé en loi de finances – auxquels s’applique la fongibilité asymétrique – qui permet de réutiliser des économies au profit des dépenses autres que de personnel. Ils sont présentés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, et sont répartis en programmes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission et fait l’objet d’un vote. Leur comptabilité doit se rapprocher du plan comptable général. Ils doivent être en équilibre comptable et affecter à leur désendettement les surplus de recettes constatés au cours de l’exercice.

2. Les comptes spéciaux

Créés à l’origine pour retracer de simples mouvements de fonds provisoires, les souplesses offertes par les comptes spéciaux du Trésor en firent un instrument très utilisé. Ainsi, on en comptait environ 400 en 1947, avant que leur nombre diminue. L’ordonnance de 1959 chercha à rationaliser et à encadrer leur utilisation : en réservant leur création à la loi de finances (et non à la voie réglementaire), puis en les soumettant à la règle de l’annualité (même si leur solde est reporté sur l’exercice suivant) et au contrôle parlementaire.

L’ordonnance de 1959 prévoyait six catégories de comptes :

– les comptes d’affectation spéciale (CAS) concernent des opérations à caractère définitif et ne peuvent résulter que d’une proposition gouvernementale. Ils peuvent être d’une certaine importance financière (la gestion de la redevance ou les recettes de privatisations sont retracées dans un CAS) ou bien plus mineurs, mais concerner un secteur particulier (soutien au cinéma, courses et élevages). La LOLF oblige à ce qu’il y ait un lien direct entre la recette et la dépense ;

– les comptes de commerce  » retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État « . La loi de finances fixe un plafond de découvert et les prévisions de dépenses sont évaluatives. La plupart concernent les armées (par exemple pour les opérations du service des essences) ;

– les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers retracent les opérations réalisées dans le cadre d’accords internationaux. Le Parlement approuve un découvert global. Ils ne sont pas dotés de crédits ;

– les comptes d’opérations monétaires, et notamment le compte d’émission des monnaies métalliques et celui de la mise en jeu des garanties de changes ; ils fonctionnent comme les comptes de règlement ;

– les comptes de prêts retracent les opérations de prêts réalisées par l’État dès lors que le prêt excède quatre ans. Il s’agit surtout de prêts à des États étrangers réalisés dans le cadre de la politique commerciale ou d’aide au développement ;

– les comptes d’avances retracent les avances faites par l’État à des collectivités, organismes ou personnes privées.

La LOLF a rationalisé les comptes spéciaux en en restreignant le nombre de catégories à quatre :

– les comptes d’affectation spéciale ;

– les comptes de commerce ;

– les comptes d’opérations monétaires ;

– les comptes de concours financiers qui regroupent les comptes de prêts et d’avances.

Elle prévoit trois comptes en particulier : les CAS  » Pensions « , pour retracer les charges de pensions de l’État, et  » Participations financières de l’État  » pour retracer les recettes de privatisationPrivatisationTransfert d’une entreprise publique au secteur privé à la suite d’une cession de tout ou partie de son capital par l’Etat. ; le compte de commerce de  » Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État « .

Les comptes spéciaux sont créés par la loi de finances. Ils ne peuvent comprendre de dépenses de personnel. Les comptes dotés de crédits sont présentés par programmes, gérés comme ceux du budget général. Pour les autres comptes, la loi de finances fixe un plafond de découvert. Chaque compte est voté séparément et est donc assimilé à une mission (regroupement de plusieurs programmes).